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con-的意为和（with）、一起（together），而statuēre则包含建立（construct）、创立（erect）等意义。

毛泽东在1970年3月8日召开的为四届人大和修改宪法作准备的会议上，提出了取消国家主席的建议。[[66]] 秦前红，《新宪法学》，武汉大学出版社，2005年，第2页。

1．卡尔·施密特的观点德儒卡尔·施密特（Carl Schmitt）认为宪法作为一个整体具有同质性和持续性，他区分了宪法修改与违宪修改宪法两个概念，宪法的修改必须遵守宪法的同质性并不得违反作为一个根本决定的宪法本身。在此种情况下，宪法的内容往往比法律较难去配合民意。修宪模式选择与宪法修改的限制理论存在着非常紧密的联系，渐进式修宪模式的理论基础是宪法修改的有限度理论。[[45]] 宪法是一部稳定的基本法, 因而不那么基本的政策应该由法律规定, 而不应进入宪法; 否则, 政策变化必然要求修改宪法, 从而影响宪法的稳定性和权威性。[[70]] 林子仪等：《宪法：权力分立》（第二版），台北：新学林出版股份有限公司，2008年，第556页。

不认国家的产生基于宪法的创造。[[20]]4．沃尔特·戴林格的观点沃尔特·戴林格（Walter Dellinger）教授认为宪法的修改必须遵循一定的规则、原则和价值。由此，行政行为与行政机关制定法律、法规和规章等行为相区别。

同时，许多学者基于扩大行政相对人受法律保护范围的目的，同样在行政处分理论体系中，提出形式性行政处分概念，其含义又与形式性行政行为几乎完全一致。（二）概念界定型设想的缺陷目前，我国理论界及实务界对修改与完善《行政诉讼法》的讨论非常激烈，而讨论的焦点之一就是反复论证与行政行为概念相关的抽象行政行为、行政合同行为、事实行为、行政指导、内部行为纳入行政诉讼受案范围的得失从比较研究的角度来看，狭义型行政行为概念说强调行政行为的针对具体事项或事实、对外产生法律效果、不包括行政合同行为等要素，由此推定，该说的行政行为概念在行政诉讼制度中的地位和功能与行政处分概念基本相似，更为真实地体现行政行为固有的特征。行政主体在作出此类行为时，并无发生法律效果的意图。

二是行政行为概念本土化的最大特点就是以行政处分概念取代行政行为概念并吸收行政行为概念的核心内容。[29]参见应松年：《中国行政程序法立法展望》，《中国法学》2010年第2期，第10页。

另一方面，抽象行政行为在客观上也为行政机关逃避司法审查、滥用行政权力制造了借口，法治行政的基本原则无法获得落实。事实上，判例已经将在概念上并不属于行政处分而以强制力为后盾的行政指导等事实行为作为撤销诉讼的对象。来源：《当代法学》2012年第4期 进入专题： 行政诉讼 立法技术 行政行为 。不过，从目前行政法学界所提出的构建行政行为概念的设想来看，仅停留在通过对行政行为概念的界定来寻找统一行政行为概念的可能性，同时各种学说又相互对立，对此概念的探讨并没有产生实质性的促进作用。

[26]因此，对于行政行为中的抽象部分，完全可以从行政作用的角度入手，独立于行政行为的概念，以行政立法或授权立法或委任立法的形式展开研究。因此，具体行政行为与抽象行政行为在外延上不仅不互相排斥，反而相互兼容。应当注意的是，即使行政合同的缔结不属于行政行为，但是，行政机关行使行政权，单方废止或变更行政合同的行为应视为行政行为。一、行政行为概念之缺陷众所周知，行政行为概念最初起源于资产阶级大革命胜利以后的法国，意指行政机关对具体事项的单方处理行为（Acte Administratif）。

由此，行政行为与行政组织内部相互间的行为相区别。摘要: 在深受大陆法系行政行为理论影响的日本、韩国和我国台湾地区，在法律上创设以行政行为为基础的行政处分概念，并使之完善的过程中，立法技术的运用起到了决定性作用，行政处分概念便成为具有实践性和技术性特色的实效性概念。

[19]参见方世荣：《论具体行政行为》，武汉大学出版社1996年版，第6-12页。因此，在上述国家和地区，为使行政行为概念适应于行政处分概念，主要作出了以下两方面的努力：一是构建争讼法上的行政行为概念。

[25]参见周永坤：《司法制度改革论纲》，南京师范大学法制现代化研究中心编：《法制现代化研究》南京师范大学出版社2000年版，第169页。第三，就事实行为而言，无论前述的哪一种观点都强调行政行为是行政机关行使行政职权的一种法律行为。[14]余军：《行政处分概念与具体行政行为概念的比较分析》，浙江大学公法与比较法研究所编：《公法研究》（第三辑），商务印书馆2005年版，第69页。借鉴国外立法技术经验，尝试运用科学的立法技术来统一行政行为概念是非常必要的。[30]樊崇义主编：《诉讼原理》（第二版），法律出版社2009年版，第551页。五、结语从本文考察的日本、韩国和我国台湾地区的行政诉讼制度与理论来看，值得我们关注的是如何采用科学的立法技术的问题。

[16]参见江必新、李春燕：《统一行政行为概念的必要性及其路径选择》，《法律适用》，2006年1-2期，第41页。2005年7月15日最高裁判所的判决肯定了依据《医疗法》第30条之七的规定作出的医院开设中止劝告的撤销诉讼。

具体体现在以下两个方面：一是国外立法采取了直接明文规定行政诉讼类型的方式，其优点在于明确、易于原告和法院掌握，操作性强。因此，无论从现实行政诉讼制度运作层面还是《行政诉讼法》的修改层面，都面临着如何统一行政行为概念的问题。

行政处分行政行为概念无论是在大陆法系国家，还是在我国的行政法理论体系当中，都占据着最基础和最核心的地位。[32]参见[日]芝池義一：《行政法総論講義》（第4版補訂版），有斐阁2006年版，第125页。

不仅包括受益性行为，而且包括制裁性行为。具体而言，首先，在逻辑上，如同其他任何事物一样，行政行为既是具体的，同时又是抽象的。近年来，虽然我国学者提出了统一行政行为概念的各种概念界定型的有益设想，但仍然存在严重分歧，莫衷一是。从《若干意见》第1条规定来看，具体行政行为仅指单方行为。

[15]参见许崇德、皮纯协主编：《新中国行政法学研究综述（1949-1990） 》，法律出版社1991年版，第176-178页。[10]从立法技术层面考察日本、韩国以及我国台湾地区的立法，可以看出，立法技术使行政处分具有可操作性的标准，具体体现在以下两个方面：一方面，这些国家和地区运用科学的立法技术，确立了以撤销诉讼为中心的行政诉讼类型体系，从而明确了行政处分概念的定位。

[23]由于上述两种观点长期论争并且很难达成共识，不仅造成了理论上的困境，而且也在审判实践中产生了难以确定受案范围统一标准的问题。尽管学界为了区分具体行政行为与抽象行政行为提出了有益的判断标准，但问题在于，作为前提条件的具，体行政行为与抽象行政行为的划分是否合理。

不仅包括侵益性行为，而且包括赋权性行为。[24]前引[16]，江必新、李春燕文，第41页。

本文将从比较研究的视角，通过对我国行政行为概念与国外行政处分概念的比较分析，运用立法技术原理分析行政行为概念的合理构造，尝试寻找统一行政诉讼对象概念的路径。注释:[1]参见翁岳生：《论行政处分之概念》，翁岳生：《行政法与现代法治国家》（第三版），台湾大学法学丛书编辑委员会编辑1979年版，第3-5页。分别参见《行政事件判例集》第44卷第4-5号，325页。不仅包括单方行为，而且包括双方行为。

之所以在上述国家和地区的立法中采用行政处分概念而未采用行政行为概念，主要是因为：一方面，不能将复杂多样的行政机关的行为作为单一的行政行为概念来表述。[18]参见章志远：《行政诉讼法前沿问题研究》，山东人民出版社2008年版，第14页。

[5][韩]慎保晟：《机能》，《考试研究》1994年第4卷，第123页。正因为行政行为概念存在自身难以克服的缺陷，近年来，日本主流观点主张在学术上放弃以公法和私法二元论为基础的行政行为概念，2004年出版的行政法必读书之一的《行政法的争点》一书，以行政处分概念取代了行政行为概念，[9]行政行为概念在日本行政诉讼制度上几乎失去了存在的意义。

法律行为与事实行为的核心区别在于后者不依赖于行为人意图而产生其法律后果。1826年，德国学者从法国引进这一概念后，几经改进和变迁，至1895年，奥特·迈耶（Otto Mayer）在其《德国行政法》一书中，将行政行为（Vewaltungsakt）界定为行政机关针对特定主体的权力所作的具体的权威性意思表示。